June 2008

Wicked Problems

Español/Spanish

In the May edition of the Harvard Business Journal, John Camillus, professor of management at the University of Pittsburgh, writes about “Wicked Problems” in the world—problems that can’t be resolved with typical political or business strategies. Wicked problems are those like environmental degradation, terrorism and poverty. Nearly everyone agrees wicked problems exist. Nearly everyone agrees that solving these problems is important to our future—and indeed may be key to our survival on the Earth. Yet despite our efforts over the years, we haven’t been able to resolve them.

According to Camillus, wicked problems crop up in organizations that face constant change or unprecedented challenges. They occur in a social context: the greater the disagreement among stakeholders, the more wicked the problem. In fact, it’s the social complexity of wicked problems as much as their technical difficulties that make them tough to manage.

There are five characteristics of wicked problems:

1. They involve many stakeholders with different values and priorities.
2. They are complex and tangled.
3. They are difficult to come to grips with and they change with every attempt to address them.
4. They have no precedent.
5. There is no clear indication of a right answer to the problem.

These five characteristics are present in each of three wicked problems in WCCUSD—the achievement gap, lifetime health benefits, and the number of underenrolled schools in our district.

Achievement Gap

As a nation we became aware of the achievement gap in the early 1970s. The achievement gap is the difference between the academic performance of African American and Latino students and that of Asian, Filipino and white students. Asian, Filipino and white students score higher on the Academic Performance Index, earn more Advanced Placement credits and go on to two- and four-year colleges and universities with greater frequency than African American and Latino students. African American and Latino students account for disproportionately more suspensions, drop-outs and lower pass rates on the high school exit exam.

We know from extensive research that the achievement gap arises from factors both inside and outside of school. Although the achievement gap narrowed in the 1970s and early 1980s, there’s been little progress in the last 15 years. In WCCUSD, we’ve made more progress than many other districts, particularly in accelerating the progress of our Latino students. We’re far from the goal of equal outcomes for all, however.

Lifetime Health Benefits

Like Contra Costa County and many other government entities, WCCUSD has a large unfunded liability in providing lifetime health benefits for our employees. The most recent actuarial study estimates that liability at $770 million dollars, or more than 200 percent of the district’s annual expenditures. Lifetime health benefits go back to the formation of what was then the Richmond Unified School District in the mid-1960s. In the early years of the district, health benefits were inexpensive and provided an attractive way to recruit and retain employees. At one time it was less expensive for the district to enhance the benefit package than it was to provide salary increases.

Contractual commitments to employee groups require defined benefits, and so as the cost of health benefits rose, the district’s ability to provide salary increases faded. Now our teacher salaries are among the lowest in the Bay Area despite having the best benefits package. As student enrollment has declined the district employs fewer teachers and other employees. Yet, the number of retirees continues to grow and next year, if projections are accurate, we’ll have more retirees than employees.

Small School Size

Small schools make good sense. Having many smaller schools tucked away in neighborhoods reduces the distances that children travel from home to school. Small schools create the conditions for better relationships among older and younger students, families and teachers, and all staff and students. Small schools provide for a greater sense of community between the people who don’t have children in school, yet live in the community.

So why would small school size be one of our wicked problems? The California systems of school finance in essence penalize small schools by allocating funding based on students without regard to the number of schools. As enrollment declines—as it has since 2002—this penalty gets greater and greater. Small schools mean more combination classes—groups of two grade levels of students in a single class. Some of our elementary schools have combination classes for 1st and 2nd, 2nd and 3rd, 3rd and 4th, 4th and 5th, and 5th and 6th graders.

While it takes only one additional teacher to solve that problem, there are not enough resources to do this. At the high school level, small school size means fewer electives, fewer advanced classes, and more difficulty in maintaining career academies.

Moving Toward Solutions to Wicked Problems

What makes the Camillus article so relevant is that he suggests a set of strategies for businesses that I think will fit well in West Contra Costa. The first is gaining understanding and community ownership of the problem. Too often the reaction to wicked problems is to point the finger of blame—as if fixing the responsibility will fix the problem. We may feel better after identifying the responsible party or entity, but that kind of thinking only perpetuates the problems.

So the first step is to own the wicked problems. The achievement gap, lifetime benefits and small school sizes are problems that belong to all of us who live and work in West County. Claiming these problems as our own means that we must give up hoping that someone else will solve them for us.

The conditions that helped decrease the achievement gap in 70s and 80s—such as the war on poverty programs and aggressive affirmative action—aren’t likely to return soon enough to make a difference for our students now. Similarly, it’s just not responsible to count on universal health care being enacted on the federal or state level to solve our unfunded liability problem. And despite the 2007 report commissioned by Governor Schwarzenegger that calls for an overhaul of the school finance system, including a huge increase in per pupil spending, it’s highly unlikely that WCCUSD will get enough new funding to maintain our small school size. Until the wicked problems become ours to solve, they will continue to at best improve slightly, as with the achievement gap, or get worse, as with lifetime benefits and small school size.

After we collectively own the problems, the next step is to formulate and implement strategies that will make a difference. That strategy is much clearer with the achievement gap than with the other two wicked problems. Inside our schools we’re improving our capacity to do the things that matter most to improve achievement for all—aligning the curriculum, recruiting outstanding teachers, improving teaching practices, using classroom data, and intervening when students don’t learn as well as we know they can.

A second key strategy is partnering with external agencies to provide better services, particularly health services to our students in schools. Adding health centers at the high schools and bringing in the county’s mobile health vans are two critical components of providing needed services to children and young people. Partnering with and empowering parents is also crucial, whether that’s through parent education and training that our adult school, provides, or in individual school programs such as the Parent Institute.

The third leg of our achievement gap strategy is to address the issue of race head-on. Simply put, race matters in schools. Over the last few years the district has attempted in fits and starts to remove the barriers to learning that racism brings to schools, and this work will be vigorously renewed and enhanced in this coming year.

The other two wicked problems await the kind of ownership that we’ve developed in addressing the achievement gap. Camillus suggests that “governments will make progress by constantly making small policy changes.” He suggests looking ahead 10 or 20 years and adopting a “feed forward” orientation. By examining where we want to be, we may be in better position to make those small changes that can be made now. Large numbers of informed community members will need to step forward to support the policy changes as they come before our Board of Education.

One small but vital source of support for our schools that has touched every student in the district since 2004 is the parcel tax, something that’s entirely under the control of our local community. The parcel tax provides funding for librarians, library aides, counselors and keeping our classes small at the primary level. These services, which depend on a renewal of the parcel tax, are vital to reducing the achievement gap.

As we confront the three wicked problems noted here, it’s important to remember that today’s superficial solutions become tomorrow’s problems. If there were easy solutions to any of these, we certainly would have implemented them long ago. Only by working together as a community will we find ways to reduce and eventually resolve the wicked problems in our community.

Bruce Harter
Superintendent

Mensaje del Superintendente, junio de 2008

Ingles/English

Problemas Malvados

En la edición de Mayo de la revista Harvard Business, el profesor de administración, John Camillus de la Universidad de Pittsburgh, escribe sobre lo que denomina “Problemas Malvados” en el mundo, problemas que no pueden ser resueltos con políticas típicas ni con estrategias de administración. Los Problemas malvados son aquellos tales como degradación del medio ambiente, terrorismo y pobreza. Casi todos estamos de acuerdo en que los problemas malvados existen. Casi todos los que están de acuerdo reconocen que resolver estos problemas es importante para nuestro futuro, y en realidad podría ser la clave para nuestra sobrevivencia en nuestro planeta. A pesar de los años de esfuerzos, no hemos sido capaces de resolverlos.

De acuerdo a Camillus, los problemas malvados surgen en organizaciones que enfrentan cambio constante, o desafíos sin precedente. Surgen en el contexto social: mientras mayor es el desacuerdo entre las partes interesadas, más malvado es el problema. De hecho, es la complejidad social de los problemas malvados y sus dificultades técnicas que los hacen tan difíciles de manejar.

Los problemas malvados tienen cinco características:
1. Involucran muchas partes interesadas, con valores y prioridades diferentes.
2. Son complejos y enredados.
3. Son difíciles de entender y cambian con cada intento de solución.
4. No tienen precedentes.
5. No hay una indicación clara de respuesta correcta al problema.

Estas cinco características están presentes en tres problemas malvados de WCCUSD, las diferencias de rendimiento, los beneficios de salud de por vida, y el número de escuelas con matrícula baja de nuestro Distrito.

Diferencias de rendimiento.

A principios de la década de los años 70 nos dimos cuenta, como nación, de las diferencias de rendimiento. Las diferencias de rendimiento son las diferencias académicas entre alumnos afroamericanos y latinoamericanos, y los alumnos asiáticos, filipinos y blancos. Los alumnos asiáticos, filipinos y blancos obtienen puntajes mas altos en el Índice de Rendimiento Académico (API), obtienen más créditos de Ubicación Avanzada, y continúan con dos y cuatro años de estudios universitarios con mayor frecuencia que aquellos alumnos de origen afroamericano o latinoamericano. Los alumnos afroamericanos y latinoamericanos representan, de manera desproporcionada, un mayor número de suspensiones, de mayor deserción escolar, y un porcentaje menor de alumnos que aprueban el examen de graduación la escuela secundaria.

Producto de extensa investigación muestra que las diferencias en el rendimiento surgen de factores dentro y fuera de la escuela. Ha habido poco progreso en los últimos 15 años, a pesar de que las diferencias en el rendimiento fueron menores durante la década de los años 70 y comienzo de la década de los 80. En WCCUSD hemos hecho más progreso que muchos otros Distritos, particularmente en el aceleramiento de los alumnos latinoamericanos. Pero estamos lejos de la meta de obtener los mismos resultados en todos los alumnos.

Beneficios de salud de por vida.

Al igual que el Condado de Costra Costa, y otras entidades gubernamentales, WCCUSD tiene una responsabilidad sin financiamiento de tener que otorgar beneficios de salud de por vida a nuestros empleados. Los estudios de contabilidad más recientes estiman que la responsabilidad es de $770 millones de dólares, o más del 200 por ciento de los gastos anuales del Distrito. Los beneficios de salud de por vida se remontan a la formación de lo que era entonces el Distrito Escolar Unificado de Richmond a mitad de la década de los 60. En los primeros años del Distrito, los beneficios de salud no eran caros, y ofrecían un atractivo especial para reclutar y retener empleados. En cierto momento, era más barato para el Distrito mejorar el paquete de beneficios que otorgar aumentos de salario.
Los compromisos de contratos con grupos de empleados requieren beneficios definidos, de tal modo que cuando los costos de los beneficios de salud aumentaron, la habilidad del Distritito para ofrecer aumentos de salario disminuyó. En este momento, los salarios de nuestros maestros se encuentran entre los más bajos en el Área de la Bahía, a pesar de tener el mejor paquete de beneficios. En la medida en que las matriculas disminuyen, el Distrito emplea menos maestros y otros empleados. Pero, el número de jubilados continua aumentando y el próximo año, si las proyecciones son correctas, tendremos más jubilados que empleados activos.

Escuelas de tamaño pequeño.

Las escuelas pequeñas tienen sentido. Teniendo más escuelas pequeñas en diversos vecindarios se reduce la distancia que los niños deben viajar entre el hogar y la escuela. Las escuelas pequeñas crean condiciones para una mejor relación entre alumnos mayores y menores, entre familias y maestros y entre todo el personal y los alumnos. Las escuelas proveen un mejor sentido de comunidad entre la gente que no tiene niños en la escuela, pero que viven en la comunidad.

Entonces, ¿por qué una escuela pequeña es uno de nuestros problemas malvados? El sistema de finazas escolares de California, en esencia, penaliza las escuelas pequeñas al otorgar fondos basados en alumnos, sin poner atención al número de escuelas. En la medida en que la matrícula disminuye, como ha ocurrido desde el 2002, esta penalización se hace más y más grande. Las escuelas pequeñas significan más combinación de clases, o grupos de alumnos de dos grados en la misma aula. Algunas de nuestras escuelas primarias tienen combinaciones de 1º y 2º, de 2º y 3º, de 3º y 4º, de 4º y 5º, y de 5º y 6º grados.

A pesar de que sólo se requiere un maestro adicional para resolver este problema, no tenemos los recursos necesarios para hacerlo. Al nivel de la escuela secundaria, escuelas pequeñas significan menos cursos electivos, menos clases avanzadas y más dificultad manteniendo las academias para ciertas carreras.

Progresando hacia las soluciones de los problemas malvados.

Lo que hace que el artículo de Camillus sea tan relevante es que sugiere una serie de estrategias para empresas que pienso podrían aplicarse a West Contra Costa. La primera es comprender y adquirir la responsabilidad comunitaria del problema. A menudo, la reacción a un problema malvado es de apuntar el dedo de culpa, como si apuntando al responsable se solucionara el problema. Podemos sentirnos mejor después de definir la persona o entidad responsable, pero ese tipo de acción sólo perpetúa los problemas.

Por lo tanto, el primer paso es adoptar los problemas malvados. Las diferencias de rendimiento, los beneficios de por vida, las escuelas de tamaño pequeño son problemas que nos pertenecen a todos los que vivimos en el oeste del condado. Haciendo estos problemas de uno mismo significa que debemos renunciar a la esperanza de que otra persona los solucionará por nosotros.

Las condiciones que ayudaron a reducir la diferencia de rendimiento durante las décadas de los 70 y 80, tal como los programas de guerra en contra de la pobreza y la acción afirmativa agresiva, no es probable que ocurran de nuevo a tiempo para hacer una diferencia en nuestros alumnos. Similarmente, no es responsable contar con que se legisle a favor del cuidado de salud universal, a nivel federal o estatal, para lograr resolver nuestro problema de responsabilidad sin financiamiento. A pesar del informe realizado por el Gobernador Schwarzenegger que requiere una revisión del sistema de finanzas de las escuelas, incluyendo un aumento significativo de los gastos por pupilo, es altamente improbable que WCCUSD obtenga suficiente financiamiento nuevo para mantener nuestras escuelas de tamaño pequeño.

Los problemas malvados se mantendrán, o mejorarán levemente, tal como la diferencia de rendimiento, o se empeorarán, tal como los beneficios de salud de por vida y el tamaño pequeño de las escuelas hasta que los problemas malvados se transformen en algo de nosotros mismos para resolver.

Después de adoptar los problemas colectivamente, el siguiente paso es formular e implementar estrategias que producirán una diferencia. Esa estrategia es más clara en la diferencia del rendimiento que en los otros problemas malvados. Dentro de nuestras escuelas estamos mejorando nuestra capacidad para hacer las cosas más importantes que mejoran el rendimiento de todos, ajustando el plan de educación, reclutando maestros sobresalientes, mejorando nuestras prácticas de docencia, usando datos reunidos en las aulas, e interviniendo cuando los alumnos no aprenden en la forma en que sabemos que son capaces de aprender.

Una segunda estrategia clave está relacionada con el establecimiento de relaciones con agencias exteriores para poder ofrecer mejores servicios a nuestros alumnos en la escuela, particularmente servicios de salud. Agregando Centros de Salud a las escuelas secundarias y trayendo el camión de salud móvil del Condado, son dos componentes críticos para proveer los servicios necesarios a los niños y jóvenes. Estableciendo relaciones con los padres y entregándoles más poder también es crucial, ya sea a través de la educación y entrenamiento en nuestra escuela para adultos, o en programas individuales de las escuelas, tales como el Instituto de los Padres.

La tercera parte de nuestra estrategia relacionada con la diferencia de rendimiento tiene relación con enfrentar directamente los elementos relacionados con la raza. En otras palabras, la raza tiene importancia en la escuela. En los últimos años el Distrito ha tratado de eliminar las barreras en el aprendizaje que el racismo trae a las escuelas, y este esfuerzo será renovado vigorosamente y mejorado en el año venidero.

Los otros dos problemas malvados esperan el tipo de adopción que hemos desarrollado para enfrentar las diferencias del rendimiento. Camillus sugiere que “los gobiernos progresarán al hacer cambios pequeños de políticas de manera constante”. Sugiere que observemos a los 10 o 20 años futuros, adoptando una orientación de avance. Examinando donde querremos estar, es que estaremos en mejor posición para hacer los cambios pequeños que pueden hacerse desde ahora. Un gran número de miembros informados de la comunidad necesitarán ofrecerse para apoyar la política de cambios cuando vaya a la Mesa Directiva de Educación.

Una fuente de apoyo pequeña pero vital para nuestras escuelas y que ha tocado a cada alumno del Distrito desde el 2004, es el impuesto a la propiedad, que es algo enteramente bajo el control de nuestra comunidad local. El impuesto a la propiedad entrega fondos para las bibliotecarias, ayudantes de biblioteca, consejeros y para mantener las clases pequeñas a nivel de la enseñanza primaria.

En la medida en que enfrentemos los tres problemas malvados que se describen aquí, es importante recordar que las soluciones superficiales de hoy se transformarán en los problemas del mañana. Si hubiera soluciones fáciles a cualquiera de estos, por seguro que ya las habríamos implementado hace mucho tiempo. Sólo trabajando conjuntamente, como comunidad, es que encontraremos las formas de reducir, y eventualmente resolver, los problemas malvados de nuestra comunidad.

Bruce Harter
Superintendente